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关于《企业国有资产交易法(草案)》的编写说明

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关于《企业国有资产交易法(草案)》的编写说明

我国实行公有制经济为主体的基本经济制度,同时国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。为进一步贯彻党中央、国务院战略部署,适应当前深化国有企业体制改革的工作要求,维护国有资产保值增值,《〈产权交易法〉立法研究》课题组研究起草了《中华人民共和国企业国有资产交易法(草案)》(以下简称“草案”)。现就草案主要编写情况说明如下:

一、立法的总体考虑

(一)起草背景

我国现有的企业国有资产交易体系,是在2003年《企业国有产权转让管理暂行办法》(3号令)生效实施后确立的,其目的是为了规范企业国有资产的流转行为,实现国资监管部门的监管要求,推进国有企业体制化改革,促进国有资产保值增值。

2015年8月,中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,文件明确提出,要建立以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场,以市场公允价格处置企业资产,实现国有资本形态转换,变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

企业国有资产交易是国资国企改革的深水区,近年来随着资本市场与要素市场的繁荣,国有资产的表现形式越来越多样化,如何在各类国有资产的交易过程中,妥善保护国有资产,促进各类权益、要素、资源阳光有序流转,实现优化配置,服务国有经济布局和结构调整国家战略,从源头上预防和治理腐败,是当前国有资产交易改革的当务之急。

(二)立法必要性

当前,企业国有资产交易主要依据为国资委、财政部于2016年联合下发的《企业国有资产交易监督管理办法》(32号令)。在法律位阶上,32号令作为部门规章,其法律效力仍然有限。无法切实解决当前企业国有资产交易领域存在的条块分割、令出多门的问题。尤其是目前我国企业国有资产的交易体制,正由传统的企业低效、无效资产的处置退出,延伸到企业资本化、市场化的投资活动中来。这对于我国现有国有资产的交易体制,布置了更高标准的战略任务,提出了更高标准的工作要求。

而当前传统国有企业、金融类国有企业、文化类国有企业、行政机关以及事业单位各自由不同的部委规章进行规制,呈现出的九龙治水的局面,导致了实践中企业国有资产交易在立项、评估、备案、选定交易场所以及交易方式方面存在着监管空隙,使企业国有资产交易工作缺乏统一的标准,无法形成监管合力。现有企业国有资产交易法律制度体系显然已经不适应当前国有企业改革发展的需要,不能满足企业国有资产交易繁荣发展的要求。

二、关于《企业国有资产交易法(草案)》的主要内容

企业国有资产交易法分七章,包括总则、国有资产交易机构、产权交易基本制度、产权交易协会、国有资产交易监督管理、法律责任、附则,共六十三条。主要内容有:

1. 将目前各类企业国有资产交易纳入监管草案进一步明确了企业国有资产的调整范围,具体是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益,包括财政部、国资委及其他各部委出资设立的中央及地方各类国有企业、金融类国有企业、文化类国有企业、各级行政事业单位出资设立的各类国有企业以及国有性质其他社会组织出资设立的国有企业。调整的企业类型包括公司制企业、全民所有制企业、国有独资企业以及合伙企业(含有限合伙)等。

2. 明确了国有资产交易的基本类型。与现行企业国有资产交易制度相衔接,明确企业国有资产交易行为,包括以下三类:一是履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为;二是国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为,政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外;三是国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为。

3.明确了企业国有资产进场交易的法定标准。为了加强对国有资产的保护,在法律层面统一企业国有资产进场交易的标准,促进国有资产的保值增值,草案在《企业国有资产交易监督管理办法》的基础上,进一步明确了以下企业的国有资产交易行为应当在依法设立的产权交易机构中公开进行:一是政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业(公司),以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业;二是前款所列单位、企业单独或共同出资,合计拥有产(股)权比例超过50%,且其中之一为最大股东的企业;三是前款款所列企业对外出资,拥有股权比例超过50%的各级子企业;四是政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%,但为第一大股东,并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。五是前款所列企业对外出资设立的有限合伙企业,其有限合伙人中的国有独资企业、国有控股企业或国有实际控制企业持有合伙份额比例合计超过50%,或者其普通合伙人属于国有独资、国有控股或国有实际控制企业的。

4.进一步规定了产权交易机构的准入标准及责任。依法设立的产权交易机构是开展企业国有资产交易的重要市场平台和载体。为使企业国有资产交易更加有序和高效运行,草案规定了可以从事企业国有资产交易业务的产权交易机构的准入标准及责任。设立产权交易机构应报省级人民政府批准,新设的产权交易机构,在企业名称中应当使用“交易所”或“交易中心”字样。名称中使用“交易所”字样的,省级人民政府批准前,应取得国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议的书面反馈意见。另外,草案还明确了对产权交易机构经营管理的有关要求。产权交易机构应当根据交易特点制定交易规则、会员和其他经营服务机构管理制度、投资者适当性管理办法、资金存管制度和档案管理制度。产权交易机构应当建立健全风险管理制度,切实做好风险防范和风险处置预案。

5.明确了企业国有资产交易的基本制度。草案主要明确了企业国有资产交易涉及的基本制度,包括产股权转让制度、资产转让制度及增资扩股制度等,并且草案还明确了各个制度下的主要业务环节,包括立项、评估、备案、受理转让申请、信息披露、登记受让、组织交易、办理结算及交割等交易环节。

6.明确规定了产权交易协会的责任。草案从法律层面上规定产权交易协会是企业国有资产交易行业的自律性组织,对整个产权交易市场实施行业自律监管,完善了产权交易市场监管体系。草案明确了产权交易协会的职责,包括宣贯产权交易相关法律法规、开展行业研究、制定行业自律规范、开展行业自律监管、组织行业培训与业务交流等。草案还规定产权交易协会的业务活动要接受国资监管机构及其他履行出资人职责机构的指导和监督,从而体现了行业自律监管与政府监管间的相互关系。

7. 明确了监管部门的监管职责及各交易主体的法律责任。目前,我国采取国资委、财政部等政府授权统筹管理、中央地方两级管理的国有资产监管体制。国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)明确提出,要按照“依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则,以管资本为主,稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系”。在目前的两级监管体制下,结合经营性国有资产集中统一监管的趋势,草案明确由国资监管机构及其他履行出资人职责的机构按照国务院和地方人民政府授权履行国有资产交易监督管理职责。其职责包括制定国有资产交易监督管理规定、审批国有资产交易事项、选择从事国有资产交易业务的交易机构、对国有资产交易制度的贯彻落实情况进行监督检查等。国资监管机构及其他履行出资人职责的机构可采取现场检查、调查取证、询问当事人、查阅/复制/封存交易记录与资料、责成停止交易活动等措施,对国有企业的国有资产交易情况、产权交易开展国有资产交易业务情况、国有资产交易参与主体(含中介服务机构)等履行监管职责。草案完善了企业国有资产交易各主体法律责任,明确了法律后果,保障草案有效执行。

综上所述,为有效促进国有资产的保值增值,完成党中央提出的国有企业改革战略任务,防范国有资产流失和国企改革中的腐败行为。迫切需要出台一部《企业国有资产交易法》作为上位法,归总整理我国企业国有资产交易中复杂的法律法规、政府规章及规范性文件,并结合产权交易市场实践及国内外先进的管理经验,提出问题,解决问题,对立法管辖范围、原则、内容、程序及难点进行系统研究,形成一个具有政治高度、具有指导意义以及可操作性的统一的企业国有资产交易法。

2018年6月7日


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