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常玉春:贯彻落实“32号令” 进一步做好国资交易工作

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贯彻落实“32号令” 进一步做好国资交易工作

 

产权市场是国有企业产权制度改革和国有产权流转的专业市场,是政府的阳光平台,《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委、财政部令第3号)(以下简称“3号令”)在实施以来的12年里促进了产权市场规范化、阳光化和公开化的快速发展。今年624日,正式颁布实施的《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国资委、财政部令第32号)(以下简称“32号令”)则将为产权市场全面发展提供了更强大的动力。

 

1  32号令为产权市场带来的新机遇

在多年实践经验积累的基础上,新出台的32号令更加科学、合理、完整和规范,同时还理顺了国有资产管理体制,对产权交易的指导性、实操性更强,为产权市场的发展带来了新机遇。

    1.1  扩大了进场交易业务品种

由于立法背景和实践经验限制,3号令仅仅停留在“企业国有产权转让”层面,随着实践的发展,企业国有产权转让的内涵不仅局限于“产权转让”,还包括多种形式。“32号令”发布之前,对于国有企业增资业务是否需要进场交易,一直存在不同看法,针对资产转让业务是否需要进场交易,各地方的国资委也规定不一,有的地方甚至没有明确的规定。此次,32号令明确了企业国有资产交易行为包括企业产权转让、企业增资、企业资产转让,进一步扩大了进场交易的业务范围,并将三类业务统一到一个监管框架下,实现了统一管理。

    1.2  强化了“程序优先”规则

32号令以专门章节详细规定了企业产权转让、企业增资、企业资产转让三种交易类型的内部审议程序、批准程序、信息披露程序等,既统一了国有资产交易的监管精神,又结合了三种交易行为的自身特点,进一步强化和强调了国有资产交易的公开、公平、公正、透明、规范。在强调公开进场交易为原则、非公开协议转让为例外的同时,对各类采取非公开协议方式的交易事项,均要求在提交审核文件中有“法律意见书”,以此对非公开交易事项的程序合法性进行认定与背书。可以看出,32号令强调了程序依法合规的重要性。

    1.3  明确进场的企业范围

在实践过程中,经常出现各地国资监管部门、交易双方、交易机构等对“国有及国有控股企业”理解上的不一致,更对国有及国有控股企业的子企业是否接受国资监管的看法不一。32号令参考上市公司相关规则、会计准则等规范性文件中关于对控股企业、控股公司的规定,从国资实质监管的角度,明确了国有及国有控股企业、国有实际控制企业的含义,并将其置于总则之中要求进场交易。

    1.4  更加重视“三公”原则

首先,延长了信息披露周期。32号令规定,“正式披露信息时间不得少于20个工作日。因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的,转让方应当在转让行为获批后10个工作日内,通过产权交易机构进行信息预披露,时间不得少于20个工作日”、“企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方,时间不得少于40个工作日”。同时,还要求产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告。这就使得产权交易的信息披露更加充分,增加了信息的受众面和公开性,也给意向投资方更多的时间来了解、熟悉、调查项目标的,增加了交易成交率。

其次,不得随意设置资格条件。32号令尝试改变产权交易中随意设定资格条件的乱象,要求“产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的,不得有明确指向性或违反公平竞争原则,所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案”、“除国家法律法规或相关规定另有要求的外,资产转让不得对受让方设置资格条件”。这些规定充分体现了“三公”原则,将会减少“手拉手”进场、通过设置受让门槛达成内幕交易等情况。

    1.5  规定协议转让范围

3号令的做法相比,32号令对产权转让、企业增资、企业资产转让中的协议处置方式、可以采取的情形、有权审核的机关以及审核机关应当审查文件的范围等都作了详细规定,操作性强,具备较强的现实指导意义。32号令还明确了,多个国有股东在转让同一标的时报批责任的分配问题、要求“僵尸”项目(超过12个月未征集到意向方)必须重新履行相关程序、对企业经营性损益进行了约定、明确了价款结算方式等,不仅丰富了企业国资监管的内容,而且提出了许多操作性强的解决方案。

 

2  32号令对产权市场提出了的新挑战

去年824日,中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522号)首次明确将产权市场定位于资本市场,这既是对产权市场建设发展成果的充分肯定,又对产权市场的进一步发展提出了更高要求。目前,产权交易机构的服务能力和水平离资本市场的要求还有一定的差距,可以说是任重道远,32号令对产权市场提出了的新挑战。

    2.1  认清市场定位和法律责任

3号令对产权交易市场的定位是“公开交易场所和信息公告发布渠道”,但未明确具体的权利、义务和责任,导致部分产权交易机构容易走向两种极端:一是部分产权交易机构为保证交易的合法性和规范性,过多干预交易双方的自由商事行为,甚至插手企业内部决策程序的细节;二是个别产权交易机构在法律责任不明确时,趋利避害地选择以合同约定的方式,在信息披露、受让方资格审核等环节将所有义务全部转嫁给交易双方,不承担任何责任,形成了法律责任角色中严重的“虚位”状态。针对上述问题,32号令进行了分类处理:

第一,企业产权转让。在信息披露环节,规定“转让方应当对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责,产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。”;在意向受让方报名环节,规定“产权交易机构负责意向受让方的登记工作,对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的,由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。”

第二,企业增资。明确规定“产权交易机构接受增资企业的委托提供项目推介服务,负责意向投资方的登记工作,协助企业开展投资方资格审查”、“产权交易机构负责统一接收意向投资方的投标和报价文件,协助企业开展投资方遴选有关工作。企业董事会或股东会以资产评估结果为基础,结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方”。

第三,企业资产转让。规定了“企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行”,虽未专门强调,但明确了产权交易机构在企业资产转让中的地位和法律责任与在企业产权转让中一致。

因此,产权交易机构应结合32号令文件精神,重新梳理和认清自身定位和法律责任,努力做到“定位不失位,到位不越位”,合理规避交易风险。

    2.2  同行业间将面临的激烈竞争

32号令要求国资监管机构“建立对交易机构的检查评审机制”,并提出“省级以上国资监管机构应当在全国范围选择开展企业国有资产交易业务的产权交易机构,并对外公布名单”。就是这说,产权交易机构从事企业国有资产交易并非一劳永逸,必须满足相应的制度规定、技术设施、专业人员等软硬件条件要求并接受国资监管机构的监督考核。产权交易机构下一步将面临跨区域承接业务和同业竞争的态势,为此,产权交易机构要以贯彻32号令为契机,推动机构转型升级,苦练内功,提高管理水平和服务能力,创新交易模式,全面提升市场竞争能力,走市场化发展之路。

    2.3  找准差距补足短板

一方面,32号令对企业产权转让、资产转让业务的各个关键环节提出了新的要求,产权交易机构需要组织人员重新梳理现有的业务操作流程,健全和完善交易程序,制定相应的规章制度。另一方面,产权交易机构要尽快适应并做好企业增资扩股业务。企业增资扩股是典型的资本市场业务范畴,对于大多数产权交易市场是新业务,要求产权交易机构提高服务能力,整合各类市场资源,集聚各类资本平台,与其他中介机构进行分工与合作,包括引入相应的法律事务所、审计评估机构、投行等中介服务机构共同制定方案,还要引入金融机构、股权投资基金等提供融资方面的支持等。产权交易机构更要在人才储备、案例积累、以及规则细化等方面做大量工作,尽快补足短板。

 

3  32号令有待于进一步细化的环节

从目前的产权交易实践来看,32号令尚有些亟待完善和细化的地方。

    3.1  协议增资的程序有规避嫌疑

32号令规定,可以采取非公开协议方式进行增资,特别是第46条,债权转为股权、企业原股东增资情形经国家出资企业审议决策,可以采取非公开协议方式进行增资,这无疑将成为规避国有产权公开交易的灰色途径,即通过先借款给国有企业再转股或原股东非同比例增资等方式实现非公开化操作,不乏存在表面公平交易,实质是规避政策的内幕交易行为之情形。

    3.2  交易周期长带来相应的市场风险

32号令规定,“采取信息预披露和正式披露相结合的方式”,且“交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整”、“企业增资对外披露信息时间不得少于40个工作日”。以此推算,包括决议审批、信息披露、签署合同、产权交割、工商变更等程序在内,一个交易项目在产权市场内正常办理时间可能需要3个月以上。3号令规定的交易周期,在实际工作中就常遇到当事人提出办理时间过长的意见。事实上,信息披露时间的长短与意向受让方的多少并不完全成正比。在经济形势不稳定的情况下,交易周期过长不利于体现交易价格的公允稳定,也不利于国有资产快速变现,更不利于提高交易工作效率,极易产生交易风险。经过多年实践,产权市场已形成了完善高效的交易服务体系,因此,应该继续探索根据标的规模、性质、复杂程度等确定灵活的公告时间,既保证交易公开透明,又能提高成交率。

    3.3  重大资产金额及范围界定问题

32号令规定,企业重大资产转让行为、企业一定金额以上的资产对外转让应当在产权交易机构公开进行,而没有明确什么样的资产是重大资产,多大金额的资产必须进场,也没有具体甄别并分类加以明确规范,这给实际操作带来了问题。

    3.4  分期付款的法律责任问题

32号令规定,“因特殊情况不能通过产权交易机构结算的,转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。”该条规定赋予了产权交易机构新的职责,增加了结算范围。试想,交易双方领取了产权交易凭证后,产权交易机构应通过什么方式约束转让方提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。

32号令在国有企业定义、国有资产交易行为审批及交易程序等多方面做出了更为详尽,操作性更强的规定,有利于国企深化改革,使国有企业、社会资本及监管机构清晰了解国企深化改革中相关资本运作方式的监管要求及行为准则,一定会促进国有资产转让依法合规、阳光透明。下一步,期待着落实32号令的配套规定能尽快出台。

 

(作者为黑龙江联合产权交易所总裁 常玉春

 


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