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王国卿:解读“32号令”立法亮点 以持续的信息公开打造阳光交易

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解读“32号令”立法亮点

以持续的信息公开打造阳光交易

 

624日,《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国资委、财政部令第32号)(以下简称“32号令”)公布施行。相较于2004年出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国资委、财政部令第3号)(以下简称“3号令”),此次32号令的出台,意义重大,指导性极强,既统一了适用范围、适用主体,又明确规范了国有资产交易行为的审批权限、定价原则、交易流程等规则,新意迭出,亮点频现。32号令公布施行后,笔者先后参加了7月中旬国务院国资委在大连举办的“全国国有产权管理业务培训班”(第一期)、8月下旬中国企业国有产权交易机构协会在太原举办的“产权交易机构32号令培训班”、9月下旬山西省国资委在太原举办的“全省企业国有产权管理业务培训”,通过反复与同业机构、有关专家交流学习心得和实务操作要点,对32号令的立法精神的理解日渐加深,对实务操作的工作方向也逐步明确。笔者认为,“32号令”从立法精神和实践操作上有以下六大亮点。

 

1  以落实 “放管服”原则为指导的改革精神

    32号令顺应全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的新形势,充分体现了国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求,对国有资产交易体制改革、转职能、提效能有重要意义。

    一是,“放”。首先体现在“放权”,32号令将国有企业产权转让的批准制度按照企业层级不同,分为三级。对于国家出资企业的产权转让事项,由国资监管机构负责审核;对于国家出资企业的子企业产权转让事项,由国家出资企业制定转让管理制度并确定审批管理权限,赋予国家出资企业(一级企业)更多的决策权限和管理责任。“放”,另一方面表现在32号令放宽了受让资格条件范围。3号令中规定,产权转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。32号令取消了这些限制,明确产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的,不得有明确指向性或违反公平竞争原则。通过放权和放宽转让条件,可使产权转让更加公开透明,让市场活力更大释放,从而尽可能的保障国有资产转让价值收益最大化。

    二是,“管”。如果说放权是“破”,重在释放活力,那么监管就是“立”,重在规范秩序。只有管得更好,才能放得更开,但是只破不立,就会造成市场秩序混乱,简政放权的成果就可能打折扣。在政府大力推行简政放权的同时,32号令并未放松监管责任,用两章之多的篇幅对国有资产的交易对象、交易程序、审批主体、监管主体及违规处理等各个环节进行了详尽表述,规定国资监管机构负责审核、批准、备案,国家出资企业应当制定子企业产权转让管理制度、确定审批管理权限、决定子企业增资,以及制定不同类型资产转让行为的内部管理制度,并报同级国资监管机构备案。可以说,32号令的出台,使得各级国资监管机构和国家出资企业的责任,比以往任何时候都大。

    三是,“服”。求木之长者,必固其根本。去年824日印发的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522号)将产权市场首次定位于资本市场,全面开启了产权交易资本市场发展历程,加之32号令拓宽了产权市场作业边际,为产权市场带来了福音。但是产权交易机构从事企业国有资产交易并非一劳永逸,32号令明确提出“省级以上国资监管机构应当在全国范围选择开展企业国有资产交易业务的产权交易机构,并对外公布”,被选择的产权交易机构应满足相应的制度建设、技术设施、专业人员等6大要求。这就需要产权交易机构不断完善自身主体功能,健全服务体系,提升服务能力,增强工作效率,为国有资产配置和国有资本流转提供平台式服务。这既是产权交易机构在市场化过程中能够强化“内功”、突出重围之需,也是深化中央供给侧结构性改革的应有之义。

 

2  以持续信息披露为刚性要求的顶层设计

相较于3号令,32号令对信息披露的规定更加明确。为有效防止国有资产流失,持续增强企业国有资产监督管理,32号令首次明确了信息预披露和正式披露制度相结合的原则,允许转让方根据企业实际情况和工作进度安排,通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息、分阶段对外披露资产交易信息。32号令还将披露时限、相关方披露信息的内容、定价原则等内容予以了明确。信息预披露和正式披露制度的规定,强化了资产交易与信息透明、公开,使得国有企业交易处于依法规范、阳光交易的大背景之中,对于加强监督、防止国有资产流失、保护职工和债权人利益都有重要意义。

去年,国务院总理李克强在国务院第三次廉政工作会议上特别强调,国有资产和企业要从严监管。在推进企业改革改制过程中,要重点规范国有资产评估转让,加强国有产权交易流转监管,严格操作流程,防止国有资产流失。2016年《政务信息公开工作要点》中也明确,要推进国有企业运营监管信息公开。要推动国有企业改制重组、产权交易、增资扩股等方面的信息公开和结果公示。可以说,“持续的信息披露”原则贯穿于32号令始终,对信息预披露、正式披露及特定交易的披露期限做出的规定,可谓是顶层设计在打造产权阳光交易中迈出的“一大步”,让信息披露更加透明和公正。

 

3  以“公开为原则,不公开为例外”的业务原则

   32号令的出台强化了各类资产交易的原则,要求充分发挥市场配置资源作用,遵循等价有偿和公开公平公正的原则,明确统一国有资产交易包括企业产权在依法设立的产权交易机构中公开进行。以进场公开交易为原则,辅以非公开协议方式为例外。

    因此,进场交易是原则,不进场交易是例外。也只有“国家法律法规另有规定的从其规定”,可以经法定程序批准而非公开协议转让相关资产

    此外,32号令规定,各类资产交易合同生效后,产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告,并规定了相关的公告内容和期限要求,此举重在将各类企业国资交易置于社会视野之下,为国有资产交易提供公开、公正的优质服务,唱响了依法合规、阳光交易这一产权改革的主旋律。

 

4  原则性与灵活性相统一的法治思维

   32号令在总结3号令等现有法规及其实践经验的基础上,扩展了强制进场的交易类型,将企业增资和重大资产转让纳入进场交易范围,并针对三类交易分别规定了可以采用非公开协议方式交易的条件及审批权限,确立了强制进场交易原则、信息预披露和正式披露原则等内容,对企业国有资产交易的诸多细节规则进行了重塑,体现了国资监管机构对国有资产交易新形势、新形态从严监管的总体思路。在实践操作中,32号令也存在大量灵活的地方。例如,产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的,不得有明确指向性或违反公平竞争原则,所设资格条件相关内容,应当在披露前报同级国资监管机构备案,国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意,该条的规定明确国资委并非必须给予回复,在实践操作中企业可以根据时限自行判断。

 

5  现实性与前瞻性相统一的积极探索

    毋庸置疑,3号令的出台是产权市场的一个里程碑,产权市场在3号令的指导下,经过10年的摸索,不断规范、壮大、成熟。32号令开门见山地界定了实践中经常产生歧义、影响重大的几个概念,在重塑三类资产交易方面的程序性规定和执行程序要求都更为具体、规范,逻辑架构也更为科学合理,可以说是针对国有资产交易量身定做的新规,是根据实践探索出“中国创造”的成果。

然而,所有的法律法规都将接受实践操作的检验,作为一项具有突破性的法规,它的优越性不仅体现在具体规定的现实性和可操作性,还体现在顶层设计的时代性和前瞻性。32号令首次规定企业增资须到产权交易机构对外披露信息公开挂牌征集投资方,对企业增资的批准、审计评估、信息披露、投资方遴选、交易结果公示做出了规定,这是对产权市场的一个重要拓展,开启了产权交易机构业务的新篇章。因此,32号令对新增的企业增资更多的是作原则性规定和要求,对于一些具体问题,例如在国有产权交易中国有控股的上市公司发行股票如何与32号令中的国企增资监管衔接,以及国有企业产权注入上市公司如何进行审批等并未明确规定,这也为基层实践探索留下充足的空间。

 

6  立法角度的创新性与实践操作的挑战性

32号令出台之前,国有资产监管法规对于企业产权转让需履行的手续规定得较为清晰,除2004年的3号令外,国务院国资委于2009年出台了《企业国有产权交易操作规则》(国资发产权〔2009120)2014年出台了《关于中央企业资产转让进场交易有关事项的通知》(国资厅发产权〔201378号)等政策法规,但是对于相关企业增资行为的规定,则散见于企业改制的相关文件中,对于资产交易行为的规定刚性约束较少。32号令创新性的从交易行为的角度,确定了企业产权转让、企业增资、企业资产转让三类交易作为监管范围,填补了以往的规章制度的空白,在立法层面实现了企业国有资产交易行为的统一适用。

虽然32号令创新性的完善统一了相关交易规则,但在实践中,还可能遇到大量的不同理解及实践操作问题。32号令中规定,现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的,以本办法为准,却并未明确废止先前相关规定,这些规定(包括国有控股上市公司发行股票、证券、资产重组等文件)在不与32号令冲突的前提下仍需适用,未来如何在实践中准确理解并适用这些规定,对国资监管机构、产权交易机构、国有企业及出具法律意见书等方面的中介机构都提出了更高的要求。

 

        (作者为山西经贸集团公司副总经理、总法律顾问,山西省产权交易市场总经理 王国卿

 


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